Javier Elorza: «Una de las virtudes de un buen negociador es saber cuándo debe levantarse de la mesa»

Javier Elorza publica «Una pica en Flandes. La huella de España en la Unión Europea» (Editorial Debate).

Texto: David VALIENTE

 

“Diplomáticos que hayan negociado a lo largo de su vida hay muy pocos. No siempre se presenta la oportunidad de negociar, aunque a veces es una obligación sentarse en la mesa y llegar a acuerdos”, comenta una persona que sabe mucho de batallar en los complejos mundos de la diplomacia. Javier Elorza (Madrid, 1945) es un diplomático de otra época, de un momento de la historia en la que hoy llamamos Unión Europea aún era como una adolescente preocupada por el dinero y no tanto por el bienestar social de sus millones de personas.

“La negociación es un arte, no viene por ciencia infusa ni tampoco la puedes aprender en los libros, solo la adquieres con el tiempo, observando a otros negociadores hacer su trabajo”, continua Javier, que ha publicado un librazo, Una pica en Flandes. La huella de España en la Unión Europea (Editorial Debate), mitad memorias personales, mitad historia reciente de la contribución española al gigante económico, con atisbos políticos, que hoy abandera principios tan universales como los derechos humanos.

“Una de las virtudes de un buen negociador es saber cuándo debe levantarse de la mesa. Al principio cometes errores y te levantas cuando no procede”, dice entre risas el diplomático ahora retirado, pero que desarrolló una gran parte de su carrera en Bruselas, además de haber cumplido la función de embajador en Rusia, Francia, Italia, India, Uzbekistán, Alemania, Turkmenistán, Bielorrusia, Georgia, Armenia, Nepal, Bután, Sri Lanka y San Marino. “Hay gente incompatible con la labor diplomática, éticamente a todos les gusta el trapicheo y el marulleo en torno a las negociaciones. Al fin y al cabo, un diplomático es un comprador y un vendedor de una serie de mercancías y valores”.

¿Qué panorama se encontró cuando llegó a la delegación española en Bruselas?

Cuando llegué a Bruselas, la misión española contaba con un tercio del personal necesario para trabajar a velocidad de crucero, había tan solo 17 funcionarios para cubrir las demandas de todos los ministerios. Un año más tarde y ya dentro de la Comunidad Económica Europea, dispusimos de los treinta y tres restantes. Los representantes permanentes en Bruselas participan en grupos de trabajo y comités de consejo donde se negocian leyes, disposiciones jurídicas con valor obligatorio, decisiones, directivas, reglamentos… La negociación de una ley lo tiene que hacer un miembro permanente, no suele funcionar que traigan a gente de Madrid exclusivamente a estas reuniones, puesto que las negociaciones en Bruselas no se parecen a la reunión de los jueves, más allá de las cuatro paredes de los comités y los grupos de trabajo, la diplomacia sigue, se negocia con unos, con otros; se hacen pactos, se encuentran fórmulas, se testan soluciones… También existen algunos comités formados por funcionarios capitalinos, pero en ellos se suele exponer los intereses nacionales para que el consejo tome nota. Por lo tanto, la negociación permanente es la sal de todos los días y lo deben realizar las personas que están en Bruselas. En las instituciones comunitarias, por otro lado, rige el principio del equilibrio geográfico, esto significa que España tenía derecho a un 11,7% de los Puestos A, pero el día que accedimos a nuestros cargos en Bruselas no teníamos a nadie y ni la posibilidad, por la ley comunitaria, de efectuar contrataciones. Los funcionarios son independientes y pueden ser de otra nacionalidad, pero es mejor que sea de la nacionalidad del país que va a representar por razones obvias. Tardamos tres años en disponer de nuestros propios funcionarios, lo que es un problema porque los vasos comunicantes entre Bruselas y la realidad del país se pueden romper. Por otra parte, nuestra incorporación al parlamento fue de manera extraordinaria, faltaban dos años todavía para las próximas elecciones. El Congreso de los Diputados aprobó una lista de sesenta candidatos que llegaron a Bruselas a principios de enero sin ningún conocimiento del entorno ni contactos en las esferas. Tardaron un tiempo en poder funcionar al 100%. Nuestro país era grande y caro, porque cuando haces un favor a cuarenta y tres millones de personas no es igual que hacérselo a Portugal (sin desmerecer a nuestros vecinos lusos); abultábamos la factura, aunque éramos un país modesto. Le pongo varios ejemplos. Los obispos alemanes presionaron para que la Comunidad Económica Europea desarrollara un fondo destinado a luchar contra la pobreza. Cuando establecieron los criterios objetivos que marcaban las características de los destinatarios del dinero, se dieron cuenta de que el 50% de ese fondo debía ser destinado a España. Anularon nuestra ventaja y establecieron una cantidad máxima por país. Por supuesto, este tipo de cosas nos indignaba. Otra vez, no quisieron darnos la prima que nos correspondía por nuestro ganado ovino y caprino. España contaba con el censo más grande de toda la Comunidad de estos animales. En Bruselas se sorprendieron mucho, los números de España rompían sus esquemas. Entonces acusaron al Estado español de traficar con el ganado para conseguir una prima más alta: decían que por la trashumancia contábamos los animales dos y hasta tres veces. ¡Teníamos que luchar por todo!

 

Vamos, los comienzos no fueron fáciles.

Yo siempre decía que ‘quien prueba la carne humana, repite’. Póngase en el contexto de Bruselas, cuando un ministro llegaba de Madrid, venía con la mentalidad de intentar llegar a acuerdos y consensos, pero en la capital de la antigua CEE, a veces, no se llegaban a acuerdos en determinadas materias. Por eso yo me inventé una serie de frases, entre ellas esa, para levantar el espíritu combativo de nuestros ministros. En Europa ya habían probado nuestra carne cuando nos obligaron a acatar todo el acervo del tratado de adhesión, un acervo que, por otro lado, De Gaulle desarrolló para enfrentarse al Reino Unido en su entrada, y si esa doctrina fue dura con Londres, imagínese como fue aceptarla para un país como el nuestro que estaba menos desarrollado.

 

¿Qué momento en su carrera europea recuerda que haya dicho: “lo he pasado mal”?

Lo pasé muy mal en el año 1996. José María Aznar acababa de llegar al poder y se desveló que España tenía un déficit público de 5,9% superior al 3,5% estipulado en el Tratado de Maastricht. Cuando negociamos el Fondo de Cohesión, nuestro director general del Tesoro Español, Manuel Conthe, exigió que para que un país pudiera beneficiarse de él tendría que cumplir una serie de requisitos, como una renta per cápita inferior a un 90% y un déficit inferior al 3%. Nuestra propia imposición nos saltó en la cara. La Comisión nos llamó a consulta y nos pidió que nos declaráramos inelegibles para el Fondo de Cohesión. Se puede imaginar el escándalo que se hubiera formado en España si hubiera pasado eso en un momento, además, crucial para España porque José María Aznar se había propuesto llegar al primer convoy del euro y, para conseguirlo, España no podía tener un déficit superior al 3%. El presidente, desde el primer momento, se puso manos a la obra y tomó una serie de medidas, entre ellas, la venta de activos de empresas públicas, rebajar el precio de la luz con carácter estructural…, que lograron reducir el déficit presupuestario. Sin embargo, en ese momento lo pasé mal porque estábamos vendidos. Nosotros habíamos puesto esa condición al establecer el Fondo y ahora se ponía en nuestra contra. Jaime Carbona, gobernador del Banco de España, me acompañó en las negociaciones que hicimos en Bruselas, donde solo teníamos como argumento la voluntad firme de llegar al primer convoy del euro y de conseguir el Fondo de Cohesión. Pero nuestras promesas no eran vacuas porque ya se estaban poniendo desde Madrid soluciones a nuestro déficit. La comisaria alemana, Monika Wolf-Mathies, entendió que no podía torpedear a un país recién llegado que había recibido herencia negativa del Gobierno anterior y que estaba poniendo toda su determinación y la carne en el asador para conseguir los objetivos establecidos en un primer momento. Un periodista de El País, Javier Vidal, se enteró de los sucesos. Como yo era muy amigo suyo, le pedí que no publicara esta información porque lo único que haría sería forzar a la Comisión a dejarnos fuera del Fondo y del convoy, mientras que si no lo publicaba nos permitía ganar tiempo y llegar al siguiente año con las cuentas saneadas. Y así fue, en el año 1997, conseguimos bajar nuestro déficit a 2,6%. Ese fue mi peor momento en Bruselas.

 

¿De qué éxito se siente más orgulloso?

(Risas). De la aprobación del Fondo de Cohesión. Fue una batalla cuasi personal. Gracias a un estudio en profundidad de los gastos, los ingresos, de la orientación de la comisión… me di cuenta de que si no creábamos un fondo estructural de carácter estatal de inmediato nos convertiríamos en miembros contribuyentes netos, algo fatal para España. La Comunidad Económica Europea ya contaba con un fondo de carácter regional que se gestó en 1973, cuando se anexionaron Irlanda, Dinamarca y Reino Unido, y fue una idea de este último país y de Italia que, muy listos ellos, descartaron la creación de un fondo de carácter nacional. De este modo, los italianos conseguían gran parte del dinero por la situación de su Mezzogiorno (zona meridional de la Península italiana) y los británicos otro tanto por sus zonas de declive industrial. España, por el contrario, contaba con nueve regiones de Objetivo 1 (esto es una medida de desarrollo regional), aunque un 55% de nuestra población disponía del 75% de la renta mínima, lo que nos hacía ilegibles para conseguir las gratificaciones que se les daba a los territorios de Objetivo 1. Con el Fondo de Cohesión cubrimos varios propósitos: el primero de ellos es que toda la población europea resultaba beneficiada porque pasamos de tener un retorno del 27% del Fondo Regional a un retorno de 55% del Fondo de Cohesión, es decir, por cada euro que ponían los alemanes, a España le correspondía más de la mitad. De este modo, concentrando el gasto en nuestro país, los alemanes tenían que hacer menos esfuerzos económicos, ya que las regiones pobres de los países más ricos quedaban fuera. Segundos, en España, las regiones más ricas son las más productivas. Si inviertes un euro en el País Vasco, en Cataluña, en Madrid, en Navarra y en La Rioja, logras una mayor productividad, por lo que metiendo el dinero en esas regiones, conseguimos unos beneficios multiplicados. Además, matamos dos pájaros de un tiro porque los Gobiernos regionales de Cataluña y el País Vasco apreciaron mucho que se les metiera en el circuito económico que tomaba como marco el Fondo de Cohesión; sintieron que desde Madrid se luchaba por la totalidad de España.

 

En Una pica en Flandes, asegura que la representación permanente en Bruselas disponía de bastante margen a la hora de actuar, ¿en qué se traducía ese margen? ¿Cuáles eran los límites?

La única línea roja que había era el fracaso. Siempre que se tuviera éxito, en Madrid estaban conformes. Los ingleses se dieron cuenta de que había distintos niveles de negociación y que cada negociador debía desempañar su competencia en el comité de trabajo o el consejo que le correspondiera. Cada nivel de negociación era importante, pues contribuía a la construcción de la ley final. Por eso era vital que cada funcionario negociara y se mojara en el nivel que le correspondía porque no siempre llegaban las instrucciones desde la capital. Como puede comprobar, el margen de actuación era muy amplio: cada uno teníamos que crear nuestras propias instrucciones y después combatir la batalla en el grupo de trabajo. Cuando me encontraba en esta situación, siempre me preguntaba si la cuestión la plantearía mi ministro en el Consejo; si creía que no, yo comenzaba con las negociaciones y si conseguía el 100%, estupendo; pero si conseguía el 30% de los objetivos, mejor era eso que nada. En algunas ocasiones fracasamos, pero desde Madrid nunca emitieron una nota negativa contra nosotros, ellos sabían que en los consejos y en los grupos de trabajo de Bruselas luchábamos hasta el final.

 

Comenta en el libro que España tuvo bastante facilidad para acoplarse a los requisitos de la economía europea, ¿qué factores previos le permitieron adaptarse tan bien?

Podríamos decir que es casi un misterio. Ya pasó con la liberalización de 1959, la economía española respondió muy bien a las medidas duras que se implementaron. Pasó lo mismo cuando, en 1985, la adhesión nos obligó a comulgar con un acervo de 60 000 páginas con medidas, algunas de ellas, muy indigestas para la economía española. Sin embargo, la liberalización económica movilizó los recursos internos y los destinó a una serie de sectores muy productivos, también se eliminaron monopolios y las prácticas contrarias a la libre competencia. España tuvo que hacer enormes sacrificios para sanear sectores en crisis, como el naval, el metalúrgico…, pero el salto fue prodigioso. Antes de entrar a la Comunidad Económica Europea tan solo había 10,4 millones de personas asignadas a la seguridad social y en unos años pasamos a 16 millones. Desde el punto de vista del empleo, la integración fue bastante positiva. Resulta curioso, de los 20, 8 millones de trabajadores asignados a la seguridad social hoy en España, 9 millones son mujeres, casi el mismo número de trabajadores que había en el año 85. Por eso siempre les digo a las mujeres que deberían estar agradecidas a la integración europea, ya que les abrió de manera definitiva las puertas al mercado laboral.

 

Muestra una visión un tanto diferente a la percepción que la ciudadanía tiene sobre la participación y la relevancia de España en la Unión Europea…

Desde hace años, España se mantiene a la defensiva y ha dejado de tener ideas que gratifiquen a los miembros de la Unión. El público ha percibido que hemos dejado de ser protagonistas en el escenario europeo. Los Gobiernos tanto de Felipe González como de José María Aznar fueron muy activos, tuvieron muchas ideas, lucharon por lo que creían y consiguieron cambiar ese animal que primero fue la Comisión y después la Unión Europea. Sin la actividad española no tendríamos Erasmus, ni las cuatro políticas economicistas, ni la política de salud, ni el Fondo de Cohesión, ni la posibilidad de viajar y establecerse libremente por el espacio europeo manteniendo los derechos, tampoco se hubieran producido los acuerdos de librecambio con países de áreas geográficas como Latinoamérica (México, Perú, Colombia, Chile) o el Mediterráneo (Egipto y Jordania). Cuando llegamos nosotros, todo esto no existía, la Comunidad Económica Europea se conformaba como una suerte de unión aduanera con cuatro libertades incompletas y anexadas económicamente con las excolonias francesas, belgas y holandesas. España enriqueció el Tratado de Roma, éramos los protagonistas del juego político, tal vez el país más imaginativo de toda Bruselas. Ahora, España ha perdido su imaginación, ya no aporta valores y, por supuesto, la opinión pública estima que estamos perdiendo el juego político porque el balón está todo el rato en nuestro terreno.

 

Por lo tanto, en España, el sentimiento europeísta no está muy extendido…

Todo lo contrario, aunque resulte paradójico, el Eurobarómetro siempre muestra que en España hay un rango elevado de aceptación respecto a la adhesión europea. El español sabe que Europa da muchos beneficios sin importar la mayor o la menor actividad de sus Gobiernos. Desde la adhesión, España ha multiplicado su renta per cápita; también ha duplicado el número de afiliados a la Seguridad Social, pasamos de 10,4 millones en el momento de entrar a 20,8 millones en la actualidad. En 1985, España no disponía de ninguna multinacional, ahora contamos con cientos y en muy diversos mercados; adherirnos a la Comunidad Económica Europea ha supuesto una gran mejora en nuestras infraestructuras de comunicación. El pueblo español sabe todas estas cosas.

 

¿Cómo valoraría la relación hispano-lusa dentro del contexto europeo?

Los franceses corrieron el rumor de que se podría negociar la adhesión de Portugal antes que la de España, pues la agricultura minifundista del vecino no suponía una gran competencia para los latifundios francos. Querían que se repitiera lo sucedido con Grecia un año antes: negociar con Portugal para estancar la negociación con España.  Por suerte, eso no prosperó. Ambos países accedimos en las mismas condiciones: no contábamos con representación institucional en Bruselas y éramos susceptibles del maltrato por parte de los 10. Por casualidad, yo leí las instrucciones que el Ministerio de Asunto Exteriores portugués mandó a sus representantes en la CE, donde decía que tuvieran cuidado con la falsa alianza con Madrid, que no deberían dejarse llevar por una hipotética coalición institucional con España. Este documento, por supuesto, reflejaba la tradicional desconfianza de Lisboa hacia Madrid. Sin embargo, el recelo duró poco tiempo. En Bruselas, la realidad es africana, y cuando los temas se ponían sobre la mesa, los intereses de ambos países coincidían en un 98%, por consiguiente teníamos que pelear a la par. Así que nos acostumbramos a votar juntos sistemáticamente por los intereses comunes, dejando a un lado cualquier tipo de relación de vasallaje o paternalista. Además, la entrada en Europa, nos ayudó a solucionar los contenciosos que ambos países teníamos en lo relacionado con el comercio o la pesca.

 

¿Por qué Felipe González sí apoyó la unificación alemana cuando Reino Unido y Francia mostraban tantos recelos?

Felipe González tiene un olfato político muy desarrollado. Comprendió que la unificación alemana era un fenómeno político irreversible, entonces ¿por qué razón España iba a confrontar con el país que le había abierto las puertas de Europa? En Fontainebleau, en el año 1984, Francia bloqueó nuestra adhesión, pero también necesitaban subir el IVA de un 1% a un 1,4% para poder financiar el Fondo Europeo Agrícola de Garantía Agraria. Entonces el canciller alemán Helmut Kohl aceptó subir el IVA a cambio de que España accediera a la Comunidad Económica Europea. A los franceses no les quedó más remedio que tragar. Por eso, en el año 90, en Dublín, Felipe González dio una perorata que acabó convenciendo a todos los países indecisos a causa de la tibieza británica y francesa. El agradecimiento de Kohl a nuestro presidente fue eterno, ya que se autorizaron las ayudas para las 5 länders del este y también se dio comienzo a una política de competencia especial para facilitar la integración.

 

¿La guerra de Irak estuvo cerca de cercenar el sueño europeo?

¡Qué va! En la PESC (Política Exterior y de Seguridad Común de la Unión Europea), la palabra ‘Común’ sobra; en realidad, cada Estado miembro es soberano y escoge sus alianzas internacionales, a no ser que desde Bruselas se estipule alguna acción o decisión determinada. Durante la guerra de Irak, Jacques Chirac, por aquel entonces presidente de Francia y el dirigente que se posicionó más claramente en contra de las pretensiones de Estados Unidos, no convocó ninguna reunión en Bruselas para debatir y marcar las líneas generales de los miembros de la Unión respecto a la cuestión de las armas nucleares y la invasión. Y no lo hizo porque habría fijado una posición común que todos tendríamos que haber acatado, y sabía que Reino Unido, Dinamarca, España, Portugal y los países del este mecánicamente apoyarían a Estados Unidos. Sorprendentemente, Chirac consiguió convencer al canciller alemán, Gerhard Schröder, de que no suscribiera las pretensiones americanas, y luego hizo lo mismo con Bélgica y Luxemburgo, dos pesos pesados de la política interna europea. En una reunión, bronqueó a los países del este, les dijo que actuando de esa manera nunca podrían ser miembros plenos de la Unión, pero no pudo regañar ni a Reino Unido, ni a Portugal, ni a España, ni a Dinamarca. Sin embargo, nos la guardó y nos dijo que habría consecuencias.

 

¿Tuvo consecuencias?

¡Claro que las tuvo! A Aznar le hicieron la vida imposible durante los meses siguientes.

 

Durante la pandemia hemos visto unos gestos muy feos por parte de los dirigentes de los países del norte de Europa a los del sur. Usted que ha estado dentro de la maquinaria europea, ¿esa inquina que se percibe es real?

Hay una parte de leyenda. Los países del norte de Europa denominan a los del sur PIGS (entiéndase como un juego de palabras tomando la inicial de los países bañados por el Mediterráneo: Portugal, Italia, Grecia y España) de forma despectiva. Porque los Gobiernos norteños piensan que los Estados sureños despilfarramos demasiados recursos y acumulamos deudas públicas tan exorbitantes como nuestros déficits. No obstante, en el caso español, los gobiernos de Aznar y Zapatero desarticularon esa imagen. El primero consiguió un equilibrio presupuestario y el segundo una balanza positiva de un 2%.  Además, antes de la crisis del 2008, la inflación española no era superior a un 35% respecto a la deuda pública. Nosotros siempre hemos defendido nuestros intereses con seriedad y rechazábamos tajantemente cualquier tipo de tratamiento que nos situara en una posición de desventaja ante las negociaciones. Por esa actitud combativa, en Bruselas nos llamaban los ‘prusianos del sur’. Defendíamos la posición de nuestro país hasta el límite y siempre con una gran determinación.

 

¿Cómo está transformando la guerra en Ucrania a la Unión Europea?

Respecto a la guerra en Ucrania, en Bruselas hay un consenso: los acuerdos determinan que la invasión ha sido contraria al derecho internacional, Rusia ha causado un grave perjuicio al pueblo ucraniano y la situación debe ser solucionada por todas las vías posibles; eso sí, sin llegar nunca a la confrontación directa, esto último está excluido de todos los acuerdos. Al comienzo del conflicto no hubo un posicionamiento tan evidente. Italia tenía muchos intereses en Rusia y por eso su posición fue un tanto gris, además Viktor Orbán, por su cercanía con Rusia, comenzó una campaña en contra de las sanciones… Por otro lado, los lazos de la Unión Europea con Rusia estuvieron marcados por la Ostpolitik alemana y la necesidad de que en el este de Europa hubiera un riego continúo de gas a precios asequibles. La fase de buenas relaciones terminó cuando en 2014 se produjo la invasión de Crimea. Esta acción rusa traspasó una de las líneas rojas de la UE: y es que desde la Segunda Guerra Mundial las fronteras son intangibles (exceptuando las de Alemania porque la Ley Fundamental de Born establecía que los ciudadanos de la República Democrática Alemana también eran alemanes). La Unión Europea está luchando para paliar los efectos de la guerra y devolver a Ucrania sus territorios. La pregunta que nos podríamos hacer es: ¿tiene esto futuro? Los republicanos estadounidenses aseguran que lo que sucede en Ucrania es un conflicto territorial, y Rusia no va a perder la guerra porque hacerlo afectaría a su seguridad; por lo tanto, según la visión republicana, Estados Unidos debería abstenerse de intervenir para no echar más leña al fuego. Por el momento manifestaciones así no se producen en nuestro continente (al menos en público), eso sería como dar la razón a Vladímir Putin.

 

Usted ha desempañado también el cargo de embajador de Rusia, ¿qué análisis hace de la gestión europea del conflicto?

Es una situación complicada. Tenga en cuenta que la Unión Europea tiene las características de un soft power (poder blando). En Bruselas, se decía que preferíamos pagar la factura a expedir presiones más contundentes. Europa nunca ha propiciado soluciones militares, siempre nos hemos decantado por las alternativas pacíficas. No obstante, sin la ayuda europea a Ucrania, seguramente el conflicto habría terminado hace meses; lo que nos demuestra que la Unión está asumiendo un modo de proyectarse a nivel internacional más activo y agresivo, un cambio importante y que ningún otro conflicto consiguió alentar.

 

¿Qué futuro le depara a la política española dentro de la Unión Europea?

Bueno, la respuesta es relativamente fácil. Debemos recuperar de nuevo el papel protagonista que tanto nos caracterizó y tener propuestas que beneficien a nuestro país y a Europa. España casi nunca ha dependido de cheques británicos ni de soluciones a la carta, salvo una vez que Zapatero pidió a la Unión un programa de ayudas valorado en 2000 millones de euros para desarrollar tecnológicamente España. En el prólogo del libro, recojo una serie de datos espectaculares: desde 1985 hasta el 2007, España recuperó 30 puntos sobre la renta media comunitaria, es decir, que pasó de 73% a un 103%. Desde 2008, con la crisis de Lehman Brothers, hasta 2021, nuestra renta ha perdido 19 puntos respecto a la media comunitaria. ¡¿Qué está pasando?! ¡¿Qué le pasa a España?! De estar por encima de la media comunitaria, ahora nos superan Malta, Chipre y cuatro países del este. ¡Es todo un desastre! Es verdad que el año pasado hemos recuperado un punto, lo que nos sitúa en un 85% de renta, pero yo no quiero recuperar un punto, quiero recuperar la media europea que es lo mínimo que nos merecemos como país y no correr en el pelotón como estamos haciendo ahora.